“未来房地产税功能应强调财政收入为主、收入分配和经济调节为辅的‘一主两辅’模式。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建在近日举办的“新时代房地产税立法的理论与实践”研讨会上如是说。

胡怡建指出，“房地产税立法可能有这样几个基本问题需要考虑：，房地产税开征的依据是不是充分；第二，房地产税的定位是不是准确；第三，房地产税的制度是否合理；第四，房地产税的征收管理是否可行。”

对于房地产税的征税依据，胡怡建指出，当前主要有六种说法。

一是溢价回收说，政府以税收分享城市基础设施和公共服务投资带来的房地产增值。

二是福利说，政府取得纳税人缴纳的房地产税收入直接用于为纳税人提供相应公共服务。

三是市场失灵说，征收房地产税在于优化土地资源配置，引导居民合理住房消费。

四是国家保护说，以房地产税作为对房地产所有者或使用者提供财产安全保护成本或支出补偿。

五是政府收入说，房地产税征收能为地方政府获得稳定财政收入的重要来源。

六是公平分配说，房地产税作为财产税具有较强的收入分配、财产调节配置功能。

值得指出的是，当前房地产税征收虽然在业内已经统一了认识，但在征税依据是否合理上学界专家仍有分歧。

一方面是“征税依据正当说”，主张开征房地产税的学者认为，从国际经验看，不能证明只有土地私有才可以征收房地产税。其次，从我国实践看，1983年利改税的理论依据是国家拥有双重身份和双重职能，可以社会管理者身份向国有企业征收所得税，说明征税和所有权无关。从法理依据看，国有土地使用权是物权中用益物权的一种，有排他性，因此完全可以作为征税标的物。

另一方面是“征税依据不正当说”，反对开征房地产税的学者认为，中国城镇土地是国有，向只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收，存在一定的合法性障碍；政府公共投资价值实现可以在转让或持有环节征税，但在转让环节征税更合理；目前也并不是所有发达国家都有房地产税。

对此，胡怡建表示，从国家治理更广泛和深沉视角来探讨房地产税，提出开征房地产税具有10方面的意义。

一是政治意义，将房地产税更好地服务于保障居民用户、促进国民安居乐业，以稳定国家治理的政治基础；

二是经济意义，对房地产市场实施税收调控，促进房地产市场稳健、均衡、可持续发展，能够成为国家治理的经济基础；

三是社会意义，房地产很大的功能是调节收入分配和调节财富平衡，能起到促进社会公平正义，稳定国家治理的社会基础；

四是财政意义，适应客观经济情况的变化，房地产的税源变化由开发到持有，通过征税来促进税收的可持续增长，以稳定国家治理的财政基础；

五是体制意义，随着国家营改增，营业税由地方税改为共享税，将来发展房地产税作为营业税以后的补缺来加大地方税的建设，是稳定国家治理的体制基础；

六是税制意义，房地产税的建立构成完成了国家整个税收体系的财产税制度，成为国家治理的税收基础；

七是转型意义，实行地方财政收入和支出的良性循环，进而提高地方财政的运转绩效来稳定国家治理的政府基础；

八是民生意义，促进我国财政转型，更好体现财政民生服务性质，如果房地产税确实是用在民生服务上，转变我们国家财政的支持对象和服务方式，将是国家治理的国民基础；

九是法治意义，先立法再推进，这也为贯彻税收法定起到良好的开端，有利于稳定国家治理的法治基础；

十是开放意义，有利于税收制度与国际接轨，服务对外开放，有利于国家治理开放基础。

“对于房地产税的功能定位而言，从理论层面分析，房地产税具有取得财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能。从现实效果分析，未来房地产税功能应强调财政收入为主、收入分配和经济调节为辅的‘一主两辅’模式。”胡怡建指出。

具体而言，胡怡建指出，房地产税从理论上来讲有三大功能，财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能或职能。财政收入功能主要是指房地产税增加财政收入，尤其是增加地方财政收入的功能，是最基本和本质的功能；收入调节功能，主要是指房地产税具有促进收入和财富公平分配，缩小收入差距和财富配置功能；经济调控功能，对持有环节征收的房地产税会增加房产持有成本，影响纳税人购置、使用、拥有房产的决策，从而对房地产市场供求和价格产生影响。

胡怡建表示，现实效果来说，未来房地产税功能选择应强调财政收入为主、收入分配和经济调节为辅的“一主两辅”模式。提升收入功能主要是从我国目前的财政体制看，地方政府缺乏独立稳定的税源，要想建立真正意义的分税制，需要为地方提供稳定税收来源，从而使筹集财政收入成为本质功能，但财政收入功能应着眼长期。提升调控功能，需要客观分析，虽然房地产税是影响房价的重要因素，但房价合理归位需要标本兼治。提升分配功能，主要是发挥房地产税对财富存量进行调节的作用，弥补个人所得税的不足。但是房地产税对财政收入功能和调控经济、调节收入功能会有一定的冲突，需要协调三者关系。

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